 
Las nuevas tendencias en la ayuda al desarrollo
Consideraciones más o menos prácticas aparte, hay un aspecto que no debe perderse de vista: las posibilidades de negocio en este mercado están indisolublemente asociadas a las políticas comerciales y de ayuda al desarrollo. Y, como toda política, va experimentando cambios.
En particular, en los últimos tiempos tres nuevos elementos están afectando sensiblemente a las perspectivas del mercado:
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La polémica reavivada en torno a la ayuda ligada o desligada
La expresión ayuda ligada o vinculada se refiere al condicionamiento de que los fondos que un país dona o presta se usen en su totalidad, o en una alta proporción, en la adquisición de bienes y servicios o realización de obras por empresas de ese mismo país.
Desde hace años se viene discutiendo a escala multilateral sobre las bondades de desligar la ayuda, abriendo así el mercado ligado de las licitaciones de proyectos de desarrollo a la competencia internacional.
- Otorgar prioridad a programas en vez de a proyectos
La tendencia actual es que los proyectos que se financian se enmarquen en programas globales que aspiren a garantizar una coherencia y complementariedad entre las acciones y que puedan ser más fácilmente evaluados.
Aquí se abre un campo importante de negocio para las empresas consultoras; ya no es suficiente desarrollar un proyecto, sino que además hay que realizar una labor previa de diseño de programas y otra, posterior, de evaluación de los mismos.
- El aumento de protagonismo de los países beneficiarios de la ayuda en la definición de prioridades y en la ejecución de proyectos
Actualmente los países beneficiarios han cobrado protagonismo en la definición de las prioridades sobre las que se diseñan los programas, y en la ejecución de proyectos.
La Unión Europea está terminando de poner en marcha la desconcentración, que supone una transferencia de capacidad de decisión sobre proyectos y concursos desde los servicios centrales en Bruselas a los países beneficiarios.
Para la ayuda bilateral, el exceso de oferta de fondos de ayuda hace que éste se haya convertido en un mercado de compradores; es decir, un mercado donde las autoridades de los países beneficiarios tienen mayor capacidad de decisión.
Desde el punto de vista empresarial, esta tendencia supone un obstáculo adicional a la realización de negocios. Por una parte, la gestión comercial se complica y encarece sustancialmente.
Además, con cada vez mayor frecuencia los países beneficiarios otorgan prioridad a las empresas locales. Cuando las normas de contratación del donante no permiten una discriminación positiva a favor del local, la preferencia puede concederse por vías indirectas; por ejemplo troceando los proyectos en muchos pequeños contratos.
Desde el punto de vista de los partidarios de desligar la ayuda:
- la ayuda desligada puede ser un instrumento clave para alcanzar un uso más eficiente de los fondos: los procedimientos de licitación se simplifican y son menos costosos.
- abrir estos fondos a la competencia permite asignarlos de forma más eficiente y alcanzar ofertas más económicas, al intensificarse la competencia por un mismo contrato. También cabrían mayores posibilidades de competir para las firmas locales, ya que los proveedores extranjeros poco competitivos dejarían de ser priorizados por razones de nacionalidad; así, los bienes y servicios prestados se adaptarían mejor a las necesidades del beneficiario.
Según estudios del Banco Mundial, uno de los más firmes defensores de esta postura, los fondos desligados resultan hasta un 20% más eficientes.
Los argumentos a favor de la ayuda ligada se nutren fundamentalmente de tres elementos:
- la ayuda ligada permite que el monto total de fondos para ayuda al desarrollo aumente,
- es además un instrumento de promoción de la internacionalización de empresas: en los mercados emergentes, las relaciones comerciales y la contratación pueden resultar azarosas y difíciles de abordar; las IFI constituyen una posibilidad comercial que inspira más confianza, y la existencia de fondos ligados es una forma de incentivar a las empresas para que se introduzcan en estos mercados. Naturalmente, es una manera de apoyar a sectores económicos nacionales que en muchos casos todavía se están afianzando.
- permite un seguimiento más cercano del uso de esos fondos, garantizando que no sean objeto de mal uso.
Adicionalmente, estos fondos ligados permiten potenciar la transferencia de know-how entre países.
En suma, podemos encontrar argumentos para todos los gustos.
A fin de cuentas, la esencia del dilema radica en si la industria nacional está lo suficientemente desarrollada como para ser competitiva.
La ayuda desligada: una tendencia que cobra peso
No obstante, el desligamiento de la ayuda está empezando a ser ya una realidad. En el caso de los créditos bilaterales de ayuda al desarrollo, los avances en este sentido han sido muy considerables.
En el caso de la cooperación bilateral no reembolsable, los progresos han sido más tímidos. Uno de los primeros países en dar un gran paso ha sido el Reino Unido.
Desde abril de 2001, toda su ayuda al desarrollo se ha desligado.
No obstante, hasta hace poco tiempo era un mercado cautivo, un nicho de actividad reservado y dominado casi en su totalidad por empresas británicas. Sin embargo, en octubre del 2003 se rompió esta tendencia y por primera vez una empresa de consultoría española, Asesores de Comercio Exterior (ACE), consiguió con DFID un contrato marco de cooperación económica.
En este sentido, se crea un precedente y un punto de inflexión que abre las puertas a empresas europeas y españolas.
( En la edición en papel de El Exportador se ofrece una entrevista realizada a Antonio Bonet, presidente de ACE.)
El gesto británico no ha sido un hecho aislado. Precisamente cuatro meses después de que el DFID hiciera pública su decisión, el DAC de la OCDE emitió a sus miembros la recomendación de desligar la ayuda oficial al desarrollo destinada a los países menos desarrollados.
Esta recomendación sólo abarca una serie de campos juzgados prioritarios y un listado muy específico de países menos avanzados (PMA), pero ya se está poniendo en práctica, desde enero de 2002.
El grado de seguimiento efectivo de estas recomendaciones de desligar la ayuda de la DAC es desigual. Hay países que han ido más allá de las recomendaciones y han desligado una parte más o menos grande de su ayuda. Por ejemplo, los países nórdicos, Japón, Países Bajos, y, evidentemente, el Reino Unido. Otros, por el contrario, mantienen la mayor parte de su ayuda ligada: Estados Unidos, Italia, Francia, España. Asimismo, existen estudios que confirman que, aunque la ayuda esté desligada, sigue existiendo una serie de factores estructurales, idiomáticos y burocráticos que actúan como importantes barreras de entrada para empresas extranjeras.
En el caso español, la recomendación del DAC se ha puesto en marcha efectivamente dentro del plazo previsto sin necesidad de llevar a cabo cambios legislativos.
Sin embargo, el efecto real que pueda tener esta medida es muy limitado
Esta materia también está siendo objeto de atención y debate (y lobbying ) en la Unión Europea, donde, además de haberse asumido mayoritariamente la recomendación del DAC por los países miembros, se está trabajando en profundizar el desligamiento en varias direcciones.
En cualquier caso, la tendencia a avanzar hacia el desligamiento es clara, y posiblemente irreversible. Por esta razón, es fundamental que las empresas españolas, lejos de concentrarse en seguir operando con las instituciones españolas y, en menor medida, las multilaterales, den un paso adelante y aprendan a trabajar con otros donantes internacionales para poder aprovechar las oportunidades comerciales que ofrecen.
(En la edición en papel de El Exportador se puede consultar un cuadro con datos clave de algunas IFI.)
La información presentada se ha extraído de un artículo que, elaborado por la Unidad de Desarrollo de Negocio de ACE, Asesores de Comercio Exterior, se puede consultar, en su versión íntegra, en la edición en papel de El Exportador.
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La ayuda desligada
